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竞争政策 vs 产业政策

2019/07/26 11:08
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对照中文英文原文
竞争政策旨在确保市场行为和策略不会减少消费者福利。与此同时,产业政策的目标是确保有利于产业竞争力的框架条件,处理(特定行业的)生产规则以及公共资金和税收措施的方向。但是,竞争政策和产业政策应该如何互动呢?产业政策是否与竞争政策的目标相矛盾?

法国经济和财政部长勒梅尔(Bruno Le Maire)最近在布鲁盖尔国际经济研究所的演讲中提到,有必要通过有效利用欧盟的产业和竞争政策,将技术主权列为欧洲的首要任务之一。

竞争政策的目标不是保护市场竞争,而是确保市场行为和策略不会降低消费者的福利。如果事实证明,将竞争限制在一定程度上是必要的,以实现某些利益,特别是使消费者更富裕(或至少不更糟),那么这种做法是可取的,也是可以接受的。

工业政旨在确保有利于工业竞争力的框架条件,鼓励跨部门和公司的私人投资(横向工业政策);处理(特定部门的)生产规则以及公共资金和税收措施的方向,从而进一步鼓励私人投资使特定技术、部门甚至公司受益(垂直工业政策)。

但竞争政策与产业政策应如何互动?产业政策是否通过促进特定的产业利益而与竞争政策的目标相矛盾?


在这篇文章中,我认为,为了建立一个成功的经济模式,这两项政策工具应该被看作是补充而不是替代。竞争应被看作是实施竞争政策规则的有效保障和促进的基础。有效的竞争政策消除了现有企业设置的市场准入壁垒。这可能导致对希望改善市场地位和增加客户基础的新进入者的创新激励增加。然而,它也增加了现有企业创新和保护市场份额不受竞争对手影响的动机。创新带来更优质的产品和服务,以具有竞争力的价格提供,从而增加消费者和生产者的福利。

然而,即使在竞争环境中,也可能存在市场不完善,从而限制了对创新和增长的投资。其次,有必要制定产业政策,消除这些制约因素,激励投资。这些障碍可能是由于资本市场的不完善和信贷限制、行政负担或复杂的劳工或税收规则造成的。有针对性的产业政策可以为创新企业提供税收激励,重新设计规则以减轻创新者的行政负担,并通过保护无形资产放松信贷约束。限制因素还可能限制企业向新的、促进增长的部门(如信息通信技术、纳米技术和生物技术)重新配置。如果市场竞争激烈,国家干预可以更有效地为企业进入这些部门并扩大规模提供一些援助。

虽然竞争为企业创新提供了更多的激励,但产业政策可以通过提高企业进行促进增长的投资的能力来提供帮助。一个成功的产业发展模式显然既需要以竞争为基础,又需要在不违反竞争规则的前提下,精心设计产业政策。

产业政策的有效性在很大程度上取决于市场的竞争程度。当产业政策在具有某种最优竞争程度的市场上实施时,它们更有可能取得成功。Aghion等(2015)利用中国的数据发现,接受国家援助的行业竞争力越强,国家对该行业的补贴对全要素生产率、增长和产品创新的影响越积极。相比之下,对于竞争程度较低的行业,影响是负面的。

这种互补模式成功的一个重要标准是(垂直)产业政策不应向特定公司提供选择性的优势。事实上,对许多公司一视同仁的全行业产业政策有望更好地促进可持续增长。

的确,选择一个特定的公司作为该行业的冠军,而不是让市场竞争过程决定哪些公司将成为领袖,可能无效的;因为1)政府不能比市场更好地评估更成功商业成功的几率(政府可能选出了不是最有效的公司);2)政府的选择过程可能存在着俘获和寻租的风险,特别是在选择过程不透明、选择规则不明确的情况下。

注:俘获理论是指政府建立管制起初,管制机构能独立运用权力公平管制,但在被管制者与管制者长期共存中,管制机构逐渐被管制对象通过各种手段和方法所俘虏,管制机构最终会被产业所控制,为少数利益集团谋求超额利润,使真正的守法者损失利益,结果使被监管行业更加不公平,降低整体效率。

随着全球化进程的不断深入,越来越多的域外企业进入欧盟单一市场参与竞争。尽管这在原则上是个好消息——因为这意味着市场竞争加剧、价格下降和生产效率提高——但其它司法管辖区对在欧盟市场竞争的特定企业的产业政策,在过度竞争时,可能会扭曲竞争。既然确保公平竞争环境的欧盟竞争政策法不适用于其它司法管辖区,欧盟如何处理此类案件?

在最近关于阿尔斯通与西门子合并的辩论中,一些成员国提议修改竞争政策规则,以打造一家欧洲冠军企业,与中国国有或支持的潜在进入欧盟铁路市场的企业展开有效竞争。除上述两个理由外,这种建议不太可能奏效,因为:

  • 竞争决定了投资的动机。通过减少竞争,我们可能对公司的私人投资产生不利影响。因此,产业政策可能是无效的。

  • 产业政策由政府决定。因此,根据产业政策调整竞争规则,将降低市场透明度,而政治依赖的市场规则的不确定性将增加。这不是促进(长期)投资的理想框架。

  • 政治上依赖的竞争政策也可能导致与其他司法管辖区的紧张关系升级,因为市场竞争更容易被视为报复手段,损害欧盟公司在海外的运营。

  • 通过提高集中度、价格、不平等和缺乏透明度,对消费者的影响更有可能是负面的。

因此,偏离“以竞争为基础”的模式并非明智之举。在“以竞争为基础”的模式下,竞争政策在政治上是独立的,不受歧视地适用于所有市场参与者,不论其出身如何。在合并控制方面尤其如此,因为欧盟只在少数例外情况下阻止了合并,而这些例外情况清楚地表明了潜在的社会危害。

更好的策略是调查我们如何确保外国政府尊重欧盟规则。正如Petropoulos和Wolff(2019)所解释的那样,应该致力于开发一个国际合作平台,帮助欧盟在扭曲补贴的情况下做出反应。世贸组织可能通过其成员国就补贴和反补贴措施达成协议,发挥这样的作用。然而,即使在最好的情况下,这也只能是问题的部分解决办法,因为到目前为止,由于各种原因,WTO协定并没有那么有效。

另一个途径可以是支持与那些产业政策令人怀疑扭曲了欧盟市场竞争的国家进行双边对话。欧盟已经与中国展开了这种公开对话。应特别强调将这一对话转化为具体的有约束力的协议,以减少扭曲市场的国家援助战略的可能性。参与欧盟单一市场不仅应包含利益,还应包括遵守欧盟(竞争)规则的义务。

欧盟还可能考虑对接受扭曲性政府支持的外国公司实施某种形式的进入监管。它的设计本身就应该阻止市场扭曲。欧盟的竞争政策,尤其是欧盟的并购控制,可以符合此类准入限制,因为它们的动机是消除对消费者有害的竞争扭曲。然而,它是而且必须明确地限于明确界定的关切,以防止它成为保护主义的简单工具。因此,它不适合作为一般的国家援助控制机制。为了更加有效,应该建立监测机制,促进欧盟成员国更好地分享对此类案件的知识。无论如何,提高所有想进入我们市场的公司的透明度要求是非常重要的。

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