2019年12月4日

「代表团总结」载述国际货币基金组织(基金组织)工作人员于某国家或地区正式访问(或「代表团访问」)结束后的初步评估。根据《基金组织协议》第四条，代表团访问属于定期(通常为年度)磋商的一部分，就有关使用基金组织资源(向基金组织借款)作为工作人员监察项目的讨论，或其他监察成员经济发展工作的一部分。

有关当局已同意发表本总结。本总结所载仅为基金组织工作人员的意见，未必代表基金组织执行董事会的意见。工作人员将根据代表团的初步评估拟备报告，待管理层批准后，该报告将提交基金组织执行董事会讨论及决议。

香港经济受外围及本地不利因素的打击，于第3季步入技术性衰退。预期经济将会缓步复苏，而短期及中期风险同时有所增加。凭借充裕的缓冲空间，香港可推出短期刺激措施稳定经济，以确保经济可持续增长及维持长远竞争力，同时透过全面的政策方案应对潜在的结构性挑战。尽管经济放缓，香港的金融市场依然保持稳健，而联系汇率制度(联汇制度)仍然是最适合香港的安排。

前景不确定性增加，经济增长放缓

1.香港经济继2018年稳健增长3%后，经济活动在2019年显著转弱，令经济在第3季步入技术性衰退。中美贸易摩擦升温及不明朗因素增加，已对出口及投资造成打击。于今年夏天开始的社会事件令私人消费及访港旅客人次显著下跌。尽管楼市有放缓迹象，而楼价亦在5至9月间下跌约4%，但置业负担能力仍然偏紧，收入不均情况显著。第3季失业率维持在2.9%的低水平。

2.经济预期将会在明年开始复苏，但预计步伐缓慢，中期产出缺口为负值。由于周期性经济下滑持续，预期2019年本地生产总值会收缩1.2%。预期在私人消费复苏的支持下，2020年经济增长会回升至1%，但仍会低于约2½%的潜在增幅[1]。贸易壁垒增加及全球供应链受影响，持续拖累与贸易相关活动，经济复苏的步伐会较以往为慢。预期经济放缓将会造成职位流失，失业情况加剧，但香港劳工市场灵活，应可透过公营部门及其他服务行业吸纳不少受影响雇员。由于2020年的估计负产出缺口约占本地生产总值的2¾%，随着食品价格趋于稳定，预期通胀会降至约2½%。

3.经济前景的风险偏向下行。

下行。外围方面，如中美贸易摩擦进一步加剧，可能会打击全球贸易，令经香港的转口贸易量下降，并会对与贸易相关行业的业务及就业情况造成负面溢出效应。额外的壁垒包括如美国可能在科技及金融领域上采取针对中国的限制措施，亦有可能对市场信心造成负面影响和加剧金融市场波动，因而削弱经济增长。如中国内地经济显著放缓或内地金融市场出现失序调整，均可能因为香港与内地的紧密联系从而透过实体经济及金融渠道对香港带来重大影响。本地方面，如社会政治局势恶化，或房屋供应不足及收入不均等结构性挑战不能适时解决，都可能进一步削弱经济活动及对香港的竞争力长远构成负面影响。鉴于楼价有很强的周期性，经济显著放缓可能触发楼价、实体经济与金融业之间的恶性循环。

上行。中美贸易摩擦缓和有助提振全球贸易，以及促进包括香港等地的信心及投资。粤港澳大湾区的发展可进一步提升中期的增长前景。

4.香港多年来一直奉行的审慎宏观经济政策，为经济建立了充裕的缓冲空间以应对周期性及结构性的挑战。香港的外汇储备约为本地生产总值的120%或货币基础的两倍，再加上约相当于本地生产总值390%的庞大国际投资净头寸，为香港提供强大的缓冲应对外来冲击。稳健的规管与监管架构，为银行建立了庞大的资本及流动性缓冲，而香港银行体系的资本及流动性水平均远高于国际标准。政府按平衡预算原则审慎管理财政，加上畅旺的房地产市场为政府带来强劲收入增长，使香港累积达本地生产总值40%的庞大财政储备。

政策建议

A.提供财政支持以维持宏观经济稳定

5.加强逆周期财政支持有助香港经济抵御负面冲击并保持长远可持续性。在可观的财政储备支持下，当局应在短期内推出扩张性财政政策以支持正在放缓的经济。由于人口急速老化与相应的社会开支有所增加，当局应在短期刺激整体需求以及结构性财政状况在长远转弱之间取得平衡。若果短期措施和长远目标互相配合，并在确保长远可持续性的前提下提前有关政府支出(例如已确定的基建项目)，将会有助达到上述目标。

6.短期以言，政府应大幅增加开支，以应对周期性经济下滑，以及处理因房屋供应不足与收入不均情况显著所带来的结构性挑战。除2019/20年财政预算案提出的一次性纾困措施外，当局已因应经济放缓宣布推出新的财政刺激措施，包括支持中小企、进一步宽减税项、额外发放社会保障津贴，以及对家庭的补助等。代表团对上述措施表示支持。尽管如此，预期中期而言财政盈余将维持在本地生产总值约1%的水平，因此代表团建议当局应推出额外的全面性中期财政方案，包括在本财政年度推出另一轮针对支持弱势社群及中小企的财政刺激措施。若政府开支在相对于预计的基准每年增加约本地生产总值的1½%(即在2019至2024年间合共达本地生产总值的8个百分点)，中期来说将有助填补负产出缺口，而所提取的财政储备约为本地生产总值的5½个百分点。有关方案可以包括：

针对性拨款。未来两年内合共约达本地生产总值2½个百分点的额外财政开支，包括大幅提前在本财政年度内拨出部分支出，将有助受周期性经济下滑严重影响的市民及企业。由于整体税率已处于低水平，因此推出财政刺激措施以针对支持弱势社群及中小企的开支会更为有效，其中包括额外津贴、租金减免，以及对低收入学生的资助等。

房屋/基建。鉴于急需增加房屋供应，当局应额外增加房屋及相关基建发展项目的开支。当局应推前已规划的有关基建项目开支，并在逐步退出上述针对性拨款后扩大这些开支的规模。此举不仅可加快增加土地及房屋供应，亦可避免财政提振措施过早退出。这些提振措施中期而言有助填补负产出缺口。假设在未来5年累计增加达本地生产总值3½个百分点的开支，将可望在此期间提高实质本地生产总值2¼个百分点。

教育/培训。尽管香港的劳工市场非常灵活，但在经济显著下滑，以及持续不利的外围因素影响下，预期香港失业率会上升，因此有迫切需要为受影响工人提供再培训。面对来自其他金融中心的竞争加剧，香港有必要透过教育及研发去加强「软实力」以进一步提升竞争力。增加在教育及在职培训方面的开支(于未来5年内累计增加达本地生产总值2个百分点)，长远而言可透过提升生产力及增加劳工供应而为实质本地生产总值带来约2½个百分点的增长。

7.若经济增长停滞超过预期，当局应加推短期财政支持措施。额外针对支持弱势社群及中小企的开支将有助缓冲更严峻的经济下滑带来的不利影响。当局亦可扩大再培训计划以及房屋和基建项目的规模，以支持受影响雇员及加快增加土地及房屋供应。

8.中期而言，当局亦应考虑推出结构性措施以确保财政可持续性及制度更公平。香港经济面对人口急速老化及中长期社会开支相应增加的挑战。因此，当局可以考虑采取下述措施，以避免收窄社会安全网而引致不理想的社会成本及窒碍具包容性的经济增长。

增加收入。与其他环球金融中心的国际标准比较，香港于维持其竞争力的同时有空间推出增值税、增加应课税品税额，以及提高最高个人入息税税率及个人入息课税下的税率。一旦宏观经济状况改善，政府应考虑回复自2018年以来调低的有效个人入息税率。对某些行业(如能源、建造及运输业等)开征碳税，长远而言或有助达到政府在《香港气候行动蓝图2030+》列出的2030碳强度目标并同时增加政府收入。

善用开支。定期检讨基本开支有助识别任何浪费的支出，同时亦可达到提升生产力、提高劳动人口参与率和解决收入不均等问题的长期目标。此外，当局亦应拟订长期医疗开支策略。

改善预算案规划及执行的成效。减少对物业及卖地相关收入的依赖以及避免营运开支经常使用不足的情况，将有助提高财政政策的逆周期性，以及确保财政政策能有效应对经济不景气。

提高劳动人口参与率。增加幼儿照顾服务的措施(尤其是为两岁以下儿童提供的服务)，并补贴贫穷/单亲家庭，将有助提高女性劳动人口参与率。

B.控制楼市风险

9.当局控制楼市风险和提高置业负担能力等的三管齐下方针仍然有效，应继续维持。宏观审慎监管措施和印花税措施结合有助减低家庭因负债衍生的脆弱性及控制金融体系面对的风险。然而，楼价估值仍然过高，置业负担能力仍然偏紧。要减低楼价压力及改善置业负担能力，持续增加供应仍然是目前最需要采取的措施。

增加房屋供应是解决结构性供求失衡的关键因素，当局应透过增加住宅用地分配以加快房屋供应。尽管近年建屋量有所增加，但仍落后于住屋需求和政府在《长远房屋策略》下订立的目标。代表团欢迎当局最近公布的多项增加住宅土地供应的措施，并指出措施应按计划落实。鉴于达到建屋目标有困难，当局急需加快物色土地及建筑地盘的过程，并简化环境、交通及其他相关评估。

宏观审慎监管政策应因应金融稳定风险随时作出调整。尽管经济活动转弱并有迹象显示楼市转趋稳定，当局应基于不断变化的金融稳定风险而对宏观审慎监管措施作出调整。若楼价及按揭贷款开始再度急升，当局应进一步收紧宏观审慎监管措施，并要格外留意风险逐渐外流至非银行渠道(例如地产发展商的按揭贷款)。根据国际经验，监管当局应对所有按揭提供者实施相同的宏观审慎监管政策，以避免监管漏洞及加强相关措施的成效。

印花税有助遏抑过度需求(特别是针对无须按揭的买家)以控制楼价升势，从而控制家庭负债水平以及系统性风险。鉴于来自楼市的系统风险仍然偏高，新住宅印花税仍是合适的措施。然而，根据基金组织的《资本流动开放和管理的机构观点》，由于非永久性居民须缴付的印花税税率较首次置业的永久性居民为高，因此日后当来自非永久性居民资金流入的系统性风险减退，当局便应逐步取消相关措施，并代之以其他划一的宏观审慎监管措施。

10.适用于首次置业人士的按揭保险计划资格准则有所修订。虽然在没有按揭保险支持下的按揭成数上限仍然为六成，鉴于近期楼价上升，在按揭保险计划下，适用于首次置业人士的九成按揭贷款的合资格物业价格上限由400万港元上调至800万港元，适用于所有置业人士的八成按揭贷款的合资格物业价格亦由600万港元上调至1,000万港元。此举有助减少非银行机构提供按揭贷款的情况，但由于新造按揭中有相当比例是以按揭保险提供资金(2019年首9个月这类按揭贷款约占9%)，当局应审慎监察及评估这项政策改变对楼市以至家庭负债水平带来的整体影响，并准备在有需要时调整有关宏观审慎监管措施与按揭保险计划的政策。

C.维持金融稳定

11.当局已加强规管与监管架构。香港已落实主要的《巴塞尔协议三》标准，包括最低资本及流动性的规定。因信贷增长自2018年下半年以来显著下跌及持续表现疲弱，逆周期缓冲资本于10月份由2.5%下调至2.0%以支持银行贷款活动。香港金融管理局(金管局)更新了其流动资金安排架构，以减低标签效应，并给予银行在运用常设融资安排时更大的运作灵活性，同时推出新的处置资金安排。证券及期货事务监察委员会自2019年10月起，将经纪行就购买股票向客户提供的保证金贷款总额上限定于有关经纪行拥有资本的5倍，此举有助在逆境时维持金融稳定。保险业监管局就推行保险公司实施风险为本资本制度的计划进展顺利，第三次关于量化影响之研究已于2019年8月推出。

12.面对环球金融市场波动加剧，当局需要继续致力维持金融体系稳健，以及确保金融稳定。根据仍在进行的金融体系稳定评估计划代表团的初步评估：

私营非金融行业的债务水平仍然偏高，当中部分企业界别存在风险。当局可考虑针对个别行业推出宏观审慎监管措施(例如设立个别业界的风险权重或对个别业界的总风险承担上限)，以限制金融机构的集中风险。

香港已制定金融机构处置机制，处置机制当局应与在香港设立附属公司或分行的国际银行注册地的有关当局，在包括处置规划及推出吸收亏损能力规定等方面紧密协调。

财务行动特别组织在最近完成的评估中指出，香港拥有强而有效的打击洗钱及恐怖分子资金筹集活动的制度，成效理想。香港具备完善的法律和制度框架。当局充分了解其面对的洗钱及恐怖分子资金筹集风险并积极检控涉及本地上游罪行的洗钱个案。当局应加强检控涉及海外上游罪行的洗钱个案以及对特定非金融行业的规管。进一步落实打击洗钱及恐怖分子资金筹集的相互评估报告内的重点跟进工作，包括提高公司及信托透明度，对维护香港作为主要国际金融中心的声誉而言非常重要。

13.因应金融科技对银行业的重要性与日俱增，金管局已加强对科技风险管理及业务操作稳健程度的监管。金管局已批出8个银行牌照予虚拟银行营运商，并预期相关的虚拟银行将于2019年底开始陆续投入运作。金管局要求虚拟银行须遵守与传统银行相同的监管规则，并同时设立适当的风险管理架构。当局致力在创新与规管之间取得平衡，当中的工作包括实施网络防卫计划。各监管机构的紧密合作有助金融监管机构议会及金融市场稳定委员会及时识别及消除潜在监管漏洞。

14.发展绿色金融及粤港澳大湾区为香港维持作为国际金融中心的竞争力带来机遇。当局在2019年5月推出的3项绿色金融措施，包括推广绿色及可持续银行，旨在应对银行业面对气候变化之相关风险，以及达致可持续绿色金融。继2019年2月公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》后，当局已宣布推出新措施加强跨境合作，包括容许从事高科技行业并在内地居住的香港居民可缴付香港税项。为促进金融融合，金管局与内地有关当局保持合作，让香港的电子货币包可在内地跨境支付，并以试点形式简化香港居民开立内地银行户口的程序。

D.维持稳定的基石

15.联汇制度仍然是最适合香港的安排。香港经济高度开放，其庞大的金融服务业与全球接轨，联汇制度是维持经济稳定的基石。现行货币发行局制度有效抵御外来冲击，包括亚洲金融危机及全球金融危机，维持香港货币及金融稳定。香港拥有透明的规则、充裕的财政及外汇储备、稳健的金融规管及监管制度、灵活的经济及审慎的财政制度，在在确保了货币发行局制度的公信力。

16.尽管环球金融市场波动加剧，联汇制度继续有效运作。银行同业拆息维持稳定，资金净流出有限，市场对港元兑美元汇率的预期维持平稳。香港对外收支状况仍然与中期经济基调及可取的政策方向大致相符。当局应继续实施支持联汇制度畅顺运作的政策。当局尤其应维持良好的公众沟通传统，继续向公众阐释联汇制度的运作情况及金管局相应的外汇市场运作，并加强有关整体外汇及货币市场形势的沟通，以确保联汇制度的公信力。

最后，代表团对香港特区政府当局、中国人民银行深圳市中心支行及深圳市地方金融监督管理局的亲切接待，以及开放和富有成效的讨论谨表谢意。